自2018年底的中央經(jīng)濟工作會議起，“制度型開放”提出已有三年多時間。其間，RCEP達成協(xié)議并在各國相繼生效，中國申請加入CPTPP，中國的對外開放思路與格局，正在發(fā)生一些重大變化。

這一變化的要義，是從以前以商品和要素的流動為核心，轉向以規(guī)則的對標、修訂與互鑒、推廣、兼容、銜接為核心。前者偏重“形而下”，后者則偏重“形而上”，并與國內某些領域的改革互為因果，是一次對開放的升級重塑。為此，中新社“東西問”專訪了中國國家發(fā)改委對外經(jīng)濟研究所研究員葉輔靖。

現(xiàn)將訪談實錄摘要如下：

制度型差異已成為重要制約因素

中新社記者：中國開放的進化歷程，怎樣從商品和要素流動型開放走到如今的制度型開放？背后的邏輯是什么？

葉輔靖：背后的邏輯有兩個：一是二者相輔相成、相互促進、協(xié)調推進，不能長期單兵突進；二是時代變了，發(fā)展條件和需求變了，側重點也要有所改變。

商品和要素流動型開放，就是出口進口、資本及其他要素引進來與走出去的開放，看重的是商品要素本身，開放的物質方面。

制度型開放則聚焦規(guī)則與制度層面，簡單說，就是主動對標和對接國際先進的經(jīng)貿規(guī)則，在清理國內不合理、不相容的法律法規(guī)基礎上，進一步形成與國際貿易和投資通行規(guī)則相銜接的、規(guī)范透明的基本制度體系和監(jiān)管模式。實際上是雙向接軌，既繼續(xù)向國際先進高標準規(guī)則靠攏，也把我們自己的領先規(guī)則向國際推廣，接受檢驗，變成國際規(guī)則。

從改革伊始，商品和要素流動型開放就一直伴隨著制度型開放。大的方面有計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變，小的方面有關稅、外貿經(jīng)營權、利用外資、知識產(chǎn)權保護等制度與國際接軌。

“入世”前后，我們加快了制度型開放的步伐。例如，涉外經(jīng)濟法制化建設方面，在非歧視原則、自由貿易原則和公平競爭原則下，中國集中清理法律法規(guī)和部門規(guī)章制度，建立健全了貿易促進、貿易救濟、利用外資等涉外經(jīng)濟法律體系；進一步降低關稅、削減非關稅措施方面，根據(jù)承諾，中國自2005年1月起全部取消對424個稅號產(chǎn)品的進口配額、進口許可證和特定招標等非關稅措施，僅保留了依據(jù)國際公約以及在世貿組織規(guī)則下為保證生命安全、保護環(huán)境實施進口管制產(chǎn)品的許可證管理；外資準入方面，在更多領域允許外資控股或獨資經(jīng)營，構建更加開放、便利、公平的投資環(huán)境。

推動由商品和要素流動型開放向制度型開放轉變，并非意味著商品和要素流動型開放不再重要，只是強調開放模式和方略的轉變和調整。商品和要素流動型開放仍然是中國開放的立足點和基本歸宿，仍然是經(jīng)濟全球化的主要內容和基礎；制度型開放仍服務于商品和要素流動型開放，推動商品和要素流動型開放轉型升級。不能為制度型開放而制度型開放。

相當長時間內，中國對外開放的重點是“形而下”，與當時的發(fā)展需要相適應。現(xiàn)在，形勢發(fā)生了很大變化：一、國力增強，過去資金短缺等制約因素已經(jīng)消除或大大緩解；二、商品要素跨國境雙向流動已成常態(tài)，已不是矛盾的主要方面；三、商品和要素型開放與制度型開放的不協(xié)調不匹配問題日益突出；四、制度性差異成為商品要素型開放發(fā)展的重要制約因素。正常的經(jīng)貿往來常受規(guī)則制度差異的困擾，特別是邊境后制度規(guī)則差異的困擾，引發(fā)的經(jīng)貿摩擦、沖突和貿易戰(zhàn)此伏彼起；五、國際新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新貿易投資范式不斷興起，而相應經(jīng)貿規(guī)則存在真空地帶和碎片化趨勢，亟需中國積極介入，搶占制高點，充當新規(guī)則的創(chuàng)始者、貢獻者、協(xié)調者、引領者。

開放與改革的互動更加復雜

中新社記者：制度型開放與國內改革有何互動關系？與商品和要素型開放階段相比有哪些不同？

葉輔靖：以開放促改革是我們的一條重要經(jīng)驗。

對標高標準國際經(jīng)貿規(guī)則問題，其本身就是改革的深水區(qū)，是改革難啃的“硬骨頭”。制度型開放最主要的是國有企業(yè)規(guī)則、產(chǎn)業(yè)政策和補貼規(guī)則、數(shù)字貿易規(guī)則、勞工規(guī)則、競爭中性規(guī)則、知識產(chǎn)權、市場經(jīng)濟導向等規(guī)則。在這些方面，中國相應的現(xiàn)行規(guī)則與所謂的高標準國際經(jīng)貿規(guī)則差異較大，有的涉及制度紅線或底線，有的是趕超發(fā)達經(jīng)濟體的重要抓手，有的事關國家安全，改革難度很大。

比如補貼規(guī)則，中國與國際規(guī)則發(fā)展趨勢有巨大差異，主要是專項補貼上，表現(xiàn)在：一是不斷擴大禁止補貼的主體；二是拓展禁止補貼的領域，由貨物貿易相關的領域擴展到服務貿易和對外投資領域；三是擴大受禁的補貼方式，國有企業(yè)間的擔保也在禁止之列；四是提高補貼的透明度要求和通知義務。

可以看出，制度型開放與改革的互動關系，跟商品和要素型開放時期不同，一是制度型開放本身就是改革，是合而為一的；二是二者互動更艱巨更復雜；三是對要素流動型開放和對發(fā)展的促進作用充滿不確定性，取決于這種改革所采取的路徑和由此引起的社會震蕩。

“制度型開放”要注意策略

中新社記者：接下來，要推動制度型開放，主要要解決哪些問題？

葉輔靖：一、要分類施策，在跟跑、并跑、領跑和混沌的新興領域采取不同的方針和策略：在跟跑領域，主要是認真學習，謙虛借鑒；在并跑領域，結合自己的水土，取長補短；在領跑領域，以我為主將中國規(guī)則上升為國際通行規(guī)則；在新興領域，要積極介入，搶占先機，占領制高點，增強話語權和引領力。

二、繼續(xù)堅定捍衛(wèi)全球化的積極成果，督促發(fā)達國家逆轉“五個背離”趨勢。中國對外開放能否順利進行，相當程度上取決于全球化大勢是否繼續(xù)滾滾向前，取決于外部環(huán)境是否有利。當前發(fā)達國家“五個背離”趨勢日益嚴重，即，背離傳統(tǒng)的務實態(tài)度和做法，在經(jīng)貿關系中過度嵌入價值觀、意識形態(tài)因素，政治、國家安全泛化極化；背離自身優(yōu)勢和自由競爭信條，搞“逐底競爭”（RACE TO THE BOTTOM）；背離結構改革的既定路線，淡化自我革新、自省、自己發(fā)展障礙的清除，強化對別人發(fā)展的限制；背離非歧視原則，公然在內部市場上為中資企業(yè)量身定做歧視性規(guī)定；背離在中國內政問題上的謹言慎行傳統(tǒng)，日益對與雙邊關系沒有直接關系的中國經(jīng)濟內政問題說三道四，并作負面解讀。

三、在國際經(jīng)貿規(guī)則對接上“以我為主”，要注意策略。在主要是自己單方面的事情上，開放什么、開放到什么程度、開放節(jié)奏、開放先后順序，要根據(jù)國情和自己的發(fā)展需求，自主把握。但在涉及雙邊或多邊利益的共同游戲規(guī)則上，是要大家共同接受的，要體現(xiàn)各方的訴求，注意利益平衡。

四、進一步積極順應國際經(jīng)貿規(guī)則變革大趨勢。現(xiàn)階段還應繼續(xù)對標高水平國際經(jīng)貿規(guī)則，因其本身具有先進性、科學性、合理性、適用性，且經(jīng)歷了實踐的長期檢驗，已成為國際通行規(guī)則。此外，這是我們施加影響、做出修正的有效途徑。

五、正確對待制度型開放的幾大核心議題，如國企議題、補貼和產(chǎn)業(yè)政策議題、勞工規(guī)則議題、數(shù)字貿易議題等，掌握好開放與安全的平衡、高標準規(guī)則和務實漸進的平衡。其實中歐投資協(xié)定和申請加入CPTPP都為我們處理這些敏感問題提供了很好的路徑指引和方向標識。

六、要進一步辯證而精準地看待對外開放中的安全問題，把市場準入與內容監(jiān)管做適當?shù)膮^(qū)分。（完）